王琳：以民众权利捆绑行政权力的手脚

　　作者: 王琳

　　4月18日，湖南省省长周强签署第222号政府令，公布了《湖南省行政程序规定》。今年10月1日，《规定》将正式实施(《人民日报》4月22日)。今年已是法制恢复重建的第30个年头，“依法治国”被确立为治国方略的第11年，但我们甚至还没有一部行政程序法。湖南省率先为行政程序建规立制，在某种意义上确是为中国的法律体系填补了空白，又将为国家立法提供宝贵的实践经验。

　　对行政机关来说，行政程序法仍是一个相当陌生的法律概念，但这并不表示我国没有行政程序法律规定。现行《行政处罚法》、《行政许可法》、《治安管理处罚法》等法律法规中，均有大量的行政程序条款。但这些零散的条款要么失之于立法上的不科学，要么失之于执法中的不严格，正当程序理念事实上并未走进执法人员的内心，更未形成无时不在支配行政行为的基本准则。在体系上，林林总总的行政程序规范各自为阵，不尽一致，有的相互冲突，有的互相脱节。在内容上，现有的程序规范多为简单禁止，或者偏重于事后程序，可操作性极差。而更关键的缺陷，还在于现有规定普遍缺乏对违反程序规范的后果及对责任人的责任追究。如果违反了法定的行政程序，对行政行为和执法者却不发生任何后果，恐怕这样的程序立法也难称“科学”。

　　以此观察湖南的这一《规定》，虽然在本省范围内统一行政程序立法上堪称开拓性创举，但由于内容的突破不大，其纠正现行行政法治弊端的意义因而也不大。笔者注意到《人民日报》对《规定》中条文的一些摘编，仍无一不在强调行政机关“应当”做什么，“不得”做什么，而对程序性违法的后果及其责任，至少从媒体披露的部分条款来看，仍付之阙如。至于公民、法人或其他组织遭遇行政机关程序违法时，《规定》也的确赋予了相应的申诉、建议、批评甚至获得赔偿或补偿等权利。但问题在于，行政相对人合法权益的实现在制度上仍需依赖于行政机关的确认，实践中这些救济的管道并不经常有效。

　　当行政机关无须为程序违法而承担法律后果，再多的“禁令”也只是一纸空文，“应当”也好，“不得”也好，要被遵循仍然只能依赖行政执法人员的道德自认。而“无救济则无权利”，行政相对人的权利虽为《规定》所明确，但缺乏有效的救济制度，权利仍有被虚置的危险。这样的立法硬伤，既是现行行政法律法规中的通病，似乎也同样为湖南的这一《规定》所继承。

　　当然，现在就对《规定》的实施大加褒扬或大肆批判都有武断之嫌。只是就《规定》所致力于寻求的“程序正义”而言，仅依《规定》还无法实现。法治的要义本在于人民通过法律来制约政府。《规定》系由湖南省政府颁行，在性质上也只是行政机关基于道德自觉的一种“自缚手脚”。这实际上是由行政机关自己充当立法者，然后又自行要求自我守法。依法行政，绝不应理解为依行政机关自立的“法”来行政。法治对行政的束缚，理应由民意机关主导立法，并由公众参与立法来为行政机关织就一座权力的铁笼。法治并不排斥行政机关“自缚手脚”，但法治必须首先实现以权利来捆绑权力的手脚。中国的行政程序立法，可谓“任重而道远”。(作者王琳，海南大学法学院副教授)